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本案例的借鉴意义：本案是通过诉讼解决信访案件的范例。连云港市农业农村局拒不履行水上安全事故调查处理法定职责，使得渔船翻沉、四名船员死亡的一起较大事故在事故发生五年多的时间内仍然没有完成相应的事故调查报告，导致渔船管理和渔业生产无法从中汲取经验教训，失联船员家属难以开展有关索赔活动，为此死难者家属数年的上访反映问题，但无济于事。南京海事法院受理该案后作出以上认定，并且还认为连云港市级渔业事故调查机关未将该事故按照《渔船事故调查规定》第十条的要求逐级上报至农业部及相关海区渔政局和本级人民政府，也是严重的违法和失职渎职行为。
对待有关部门的不作为，相对方往往选择协商、向有关部门反映（上访）等途径解决。本案中死难者家属开始时也是选择了以上方式，但多方努力无济于事，日照市岚山海洋与渔业局、岚山头街道、信访局、律师，甚至是公安局、司法局都参与到该案来，多次召开联席会商量对策，几十次的与事故主管部门连云港方沟通，但江苏方面为了规避本次较大事故可能被追责的风险，就是不予处理。在这种情况下，代理律师及时说服当事人向法院起诉，由法院判令被告履行法定职责，止分化争，是解决社会矛盾很好的途径。
主题词：海难事故 水上安全事故调查报告 上访
一、基本案情
“赣榆渔15089”船系渔船，船籍港江苏省海头港，持证人赵亚伟。该船于2016年9月16日晚18时左右在123海区4小区失联。原连云港市赣榆区海洋与渔业局（以下简称原赣榆海渔局）于当日向原原连云港市海洋与渔业局（以下简称原连云港海渔局）等单位报告了“赣榆渔15089”船失联情况，了解到船上共5名船员。2016年9月18日8时30分，连云港搜救中心电话告知原赣榆海渔局执法大队，“鲁岚渔61810”船于2016年9月17日16时在122/6海区救起“赣榆渔15089”船1名船员，被救船员称船舶已沉没。当日9时30分，盐城海事局电话告知原赣榆海渔局执法大队，确认“赣榆渔15089”船已翻沉。后经当地派出所调查，船上船员刘军、柳占江、刘喜印、周道义已因该次沉船事故遇难身亡。后死亡船员家属要求连云港海渔局出具海上事故调查报告，并要求赣榆县渔业互保协会给付渔业互保赔偿金。但以上部门不予理睬。原连云港海渔局认为“赣榆渔15089”船已进行了私下买卖，变为一条“三无”船舶，连云港不再具有管辖权，对事故未再作进一步处理。原连云港海渔局还曾与连云港市安全生产监督管理局口头会商，达成了此事不归连云港管的意见，未再向连云港市人民政府上报。
因为死者家属的诉求得不到解决，在长达5年多的时间里在南京、连云港、济南、北京常年上访，但问题一直没有解决。四死者家属多次要求被告作出事故调查报告未果情况下，在德与法律师的帮助下起诉至上海海事法院，因南京海事法院成立在即，上海海事法院在长达一年的时间内迟迟不予立案，在南京海事法院成立并对外立案后，诉至南京海事法院。
二、原被告争议事项。
（一）被告是否具有调查处理案涉渔业船舶水上安全事故的法定职责的问题。原告认为被告具有法定的职责，被告予以否认。
原告认为：《渔船事故调查规定》第二条第一款第二项规定，在中华人民共和国渔港水域外从事渔业活动的渔业船舶以及渔业船舶之间发生的水上安全事故，适用本规定。第四条第三项规定，较大事故，指造成三人以上十人以下死亡、失踪，或十人以上五十人以下重伤，或一千万元以上五千万元以下直接经济损失的事故。第十五条第一款第三项规定，市级渔船事故调查机关负责调查较大事故。第十六条规定，渔业船舶在渔港水域外发生的水上安全事故，由船籍港所在地渔船事故调查机关调查。本案中，“赣榆渔15089”船系连云港籍渔船，据报于2016年9月16日在123海区4小区沉没、4人失踪，根据上述规定，属于发生在渔港水域外的较大事故，应由船籍港所在地市级渔船事故调查机关即原连云港海渔局（现连云港市农业农村局）负责调查。《生产事故调查条例》是《渔船事故调查规定》的制定依据之一。根据《生产事故调查条例》第五条、第十九条第二款、第二十九条、第三十二条第一款的规定，对较大事故，设区的市级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查，事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复。因此，较大事故由依法组织的事故调查组进行调查，并提交事故调查报告，设区的市级人民政府并非制作事故调查报告的机关，而是对事故调查报告做出批复的机关。《渔船事故调查规定》中有关市级渔船事故调查机关负责调查较大事故的规定是有关渔船事故调查主体的特殊规定，与《生产事故调查条例》中有关由设区的市级人民政府对事故报告做出批复的规定是相衔接的。被告有关安全生产事故调查报告应由县级以上人民政府出具，其并非适格主体的主张，缺乏依据，不予采纳。
（二）被告是否构成不履行水上安全事故调查处理的法定职责的问题。
原告认为：《渔船事故调查规定》第二十一条规定：“渔船事故调查机关应当自接到事故报告之日起六十日内制作完成水上安全事故调查报告。特殊情况下，经上一级渔船事故调查机关批准，可以延长事故调查报告完成期限，但延长期限不得超过六十日。检验或鉴定所需时间不计入事故调查期限。”第二十四条规定：“渔船事故调查机关应当自调查报告制作完成之日起十日内向当事人送达调查结案报告，并报上一级渔船事故调查机关。”
本案中，渔船事故发生于2016年9月16日，原连云港海渔局
于次日即接到了相关报告，但并未按照《渔船事故调查规定》第十条的要求逐级上报至农业部及相关海区渔政局和本级人民政府。原连云港海渔局虽开展了一定的调查工作，但并没有在法定期限内制作完成水上安全事故调查报告。机构改革后，尽管被告接到了两原告有关出具事故报告的申请，但仍未进一步开展事故调查工作，亦未完成事故调查报告。据此，可以认定被告不履行水上安全事故调查处理的法定职责。
（三）两原告提起本案诉讼未超过法定期限的问题。被告认为已经超过了期限，被告还主张，“赣榆渔15089”船已卖给了山东日照人，连云港对该船丧失了管理职权。
原告认为：对渔船事故进行调查，是渔船事故调查机关接到报告后依职权应当履行的法定职权。一般情况下，只要行政机关存在依职权应履行的法定职责，行政机关即持续负担作为义务，该作为义务不因行政机关怠于履行而消灭。特别是在行政相对人已向行政机关提出履行申请时，行政机关更应及时有效履行。行政机关对其依职权应履行的法定职责，亦不因行政相对人履行申请而转变为依申请履行的法定职责。本案中，对案涉渔船事故进行调查并完成调查报告是被告的法定职权，并不适用《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十七条第一款有关依申请行政行为的起诉期限的规定。因此，被告有关原告已超过起诉期限的主张于法无据。“赣榆渔15089”船登记信息、参加渔业雇主责任互助保险的信息均可以证明江苏赣榆的赵亚伟系该船船主，且登记情况在本案审理时仍未发生变化；赵亚伟有关该船已卖给外地人的口头陈述、买卖双方和船舶名称信息均不明确的《船舶买卖协议》不能证明“赣榆渔15089”船所有人发生变化。被告根据目前了解到的简单事实作出“赣榆渔15089”船所有权已发生转移的判断，缺少充分依据，不能免除连云港有关部门对“赣榆渔15089”船的监管职责。“赣榆渔15089”船距今已失联5年，根据原赣榆海渔局执法大队《紧急情况记录簿》的记载，该船已翻沉，5名船员中仅1人获救。但时至今日，这样一起较大事故仍然没有完成相应的事故调查报告，导致渔船管理和渔业生产无法从中汲取经验教训，失联船员家属难以开展有关索赔活动。被告作为连云港市级渔业事故调查机关，应该根据《中华人民共和国安全生产法》《生产事故调查条例》和《渔船事故调查规定》的有关规定，依法制作完成“赣榆渔15089”船事故调查报告，并书面告知原告调查结果。
三、案件审理过程。
两原告为证明自己的主张，向南京海事法院提交了12份证据，用以证明自己的主张。
1.日照市岚山区虎山镇东湖一村村民委员会（以下简称东湖一村村委会）出具的亲属《证明》、中国共产党黑龙江省查哈阳农场稻花香管理区总支委员会《证明》，用以证明丁兆芹与刘军系夫妻关系，骆金玉与柳占江系夫妻关系。
2.东湖一村村委会出具的死亡《证明》、日照市公安局岚头派出所出具的死亡《证明》、黑龙江省垦区公安局齐齐哈尔分局查哈阳派出所《注销户口证明》，用以证明刘军、柳占江于2016年9月16日已死亡。
3.连云港市赣榆区海洋渔业局综合行政执法大队（以下简称原赣榆海渔局执法大队）《紧急情况记录簿》1页，用以证明周峰于2016年9月17日已向相关部门就“赣榆渔15089”船事故报案。
4.丁兆芹、骆金玉于2018年7月29日向被告寄出《要求出具水上安全事故报告申请书》的快递单；
5.山东德与法律师事务所于2019年2月20日向被告发送的请求出具事故安全报告的律师函；
证据4、5用以证明两原告要求被告出具水上安全事故报告无果。
6. 原告于2019年8月16日向上海海事法院立案庭提交立案材料的快递单，用以证明原告于2019年8月16日向上海海事法院起诉，因南京海事法院即将成立，一直未成功立案。
7.快递单3份，用以证明原告向南京海事法院提起诉讼，并向被告提出出具事故报告的申请。
8.死者刘军的身份证复印件及常住人口登记卡复印件，用以
证明死者刘军的身份。
9.死者刘军儿子刘超文向丁兆芹出具的授权委托书及刘超文身份证复印件，用以证明刘超文授权丁兆芹全权处理刘军身后事宜。
10.渔业雇主责任互助保险凭证及保险条款复印件，用以证明水上交通安全事故调查报告是事故理赔的必要材料，且“赣榆渔15089”船所有权人为赵亚伟。
11.《市委办公室市政府办公室关于印发＜连云港市农业农村局职能配置、内设机构和人员编制规定＞的通知》（连委办发（2019)51号），用以证明被告具有调查处理案涉事故的职权。
12.原赣榆海渔局《关于赣榆渔15089船失联的情况报告》图片，用以证明原赣榆海渔局向原连云港海渔局上报了事故情况。
被告连云港市农业农村局则辩称：一、原告的起诉已超过起诉期限。根据原告所提交的证据，原告已于2016年9月17日知道或应当知道其权利被侵害，但其至今才提起本案诉讼，已超过起诉期限。二、被告并非本案的适格主体。依据《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称《生产事故调查条例》）第五条规定，安全事故调查报告应由县级以上人民政府出具，而被告作为政府的职能部门，不是县级以上人民政府，并非本案的适格主体。三、并无证据证实“赣榆渔15089”船沉没的水上安全事故调查报告应由连云港市出具。经核实，“赣榆渔15089”船登记所有人否认其系“赣榆渔15089”船所有人，原告也未能提供该渔船买受人等相关证据以证实涉案事故的渔船即为“赣榆渔15089”船。根据《渔船事故调查条例》第十六条的规定，水上安全事故由船籍港所在地事故调查机关调查。现有证据不能证明事故船舶为“赣榆渔15089”船，不能认定连云港有关部门应当出具事故报告。但被告并没有向法庭提供任何的证据。
四、法院判决结果
在开庭审理的基础上，2021年9月份，南京海事法院作出（2020)苏72行初84号行政判决书，判决如下：
法院经审理查明：“赣榆渔15089”船系渔船，船籍港海头港，持证人赵亚伟，取得赣捕（2015)H15089捕捞许可证和赣检（2015)H15089渔船检验证书，赵亚伟于2016年7月20日为该船购买了渔业雇主责任互助保险。2016年9月17日上午9时左右，案外人周峰向原赣榆海渔局执法大队报案称“赣榆渔15089”船于2016年9月16日晚18时左右在123海区4小区失联。原赣榆海渔局于当日向原连云港海渔局等单位报告了“赣榆渔15089”船失联情况，了解到船上共5名船员。2016年9月18日8时30分，连云港搜救中心电话告知原赣榆海渔局执法大队，“鲁岚渔61810”船于2016年9月17日16时在122/6海区救起“赣榆渔15089”船1名船员，被救船员称船舶已沉没。当日9时30分，盐城海事局电话告知原赣榆海渔局执法大队，确认“赣榆渔15089”船已翻沉。
接报“赣榆渔15089”船事故后，原连云港海渔局开展了一定了调查工作，取得了三份材料，分别是：1.周峰、赵亚伟、刘振飞达成的《调解协议书》。《调解协议书》约定，因登记在赵亚伟名下的苏赣渔15089号渔船沉没，船员刘印喜死亡，故由周峰、赵亚伟赔偿刘印喜之子刘振飞47万元。2.刘某某与卢某某于2016年4月26日签订的《船舶买卖协议》。该协议约定由刘某某将15089号船舶卖于卢某某。3.赵亚伟在公安派出所所做询问笔录。赵亚伟陈述，“赣榆渔15089船”实际所有人是刘勇，2016年5月刘勇将船卖给了山东日照的周峰或是张凯。原连云港海渔局根据上述材料认为“赣榆渔15089”船已进行了私下买卖，变为一条“三无”船舶，连云港不再具有管辖权，对事故未再作进一步处理。2019年3月，因机构改革，原连云港海渔局渔业管理职能由被告连云港市农业农村局承继。原告多次要求被告作出事故调查报告未果，诉至本院。审理中，被告陈述，原连云港海渔局还曾与连云港市安全生产监督管理局口头会商，达成了此事不归连云港管的意见，未再向连云港市人民政府上报。
判令被告连云港市农业农村局自本判决生效之日起在《渔业船舶水上安全事故报告和调查处理规定》第二十一条所规定的期限内制作完成“赣榆渔15089”船水上安全事故调查报告，并自调查报告制作完成之日起十日内向两原告送达调查结案报告。并且认为：被告应当依据《渔船事故调查规定》第二十一条和第二十四条的规定，自接到事故报告之日起六十日内制作完成水上安全事故调查报告。特殊情况下，经上一级渔船事故调查机关批准，可以延长事故调查报告完成期限，但延长期限不得超过六十日。检验或鉴定所需时间不计入事故调查期限。渔船事故调查机关应当自调查报告制作完成之日起十日内向当事人送达调查结案报告，并报上一级渔船事故调查机关。
并且还认为“赣榆渔15089”船距今已失联5年，根据原赣榆海渔局执法大队《紧急情况记录簿》的记载，该船已翻沉，5名船员中仅1人获救。但时至今日，这样一起较大事故仍然没有完成相应的事故调查报告，导致渔船管理和渔业生产无法从中汲取经验教训，失联船员家属难以开展有关索赔活动。被告作为连云港市级渔业事故调查机关，应该根据《中华人民共和国安全生产法》《生产事故调查条例》和《渔船事故调查规定》的有关规定，依法制作完成“赣榆渔15089”船事故调查报告，并书面告知原告调查结果。因此，对于两原告要求被告制作并向其出具“赣榆渔15089”船水上安全事故调查报告的诉请，本院予以支持。
五、本案启示
1、关于商船的调查处理。
长期以来，我国《海上交通安全法》和《内河交通安全管理条例》都没有明确规定当事人对海事管理机构就水上交通事故作出的责任认定不服时可否向法院提起行政诉讼，因而水上交通事故责任认定是否具有可诉性，一直都是理论界和司法实践中争论的焦点。
在司法实践中，海事法院基本上不受理针对海事调查报告提起的行政诉讼。少数几个案件即便被法院受理了，但法院经审理后又以海事局做出的事故调查报告和结论书不是对当事人权益产生直接影响的具体行政行为为由而驳回原告起诉【可借鉴的案例有（2014）广海法行初字第7号案，（2014）琼海法行初字第1号案】。
最高人民法院2019年《关于对〈交通运输部海事局关于商请明确海事调查结论是否可诉的函〉的复函》(《复函》)明确将海事调查报告纳入到行政诉讼受案范围，引起了理论界与实务界的极大争议。《复函》提到“根据我国行政诉讼法和相关的司法解释，行政机关作出的实际影响行政相对人权利和义务的行为属于行政诉讼的受案范围，法律另有规定的除外。......将水上交通事故责任认定书排除行政诉讼受案范围没有法律依据。”
2021年4月29日《中华人民共和国海上交通安全法》(《海上交通安全法》)修订通过，自2021年9月1日起施行。修订后的《海上交通安全法》第85条第2款明确规定“海事管理机构应当自收到海上交通事故调查报告之日起十五个工作日内作出事故责任认定书，作为处理海上交通事故的证据”。也再一次规定了制作海上交通事故调查报告是相关行政主管部门的法定职责。
2、关于渔船的调查处理。《渔船事故调查规定》第二十一条规定：“渔船事故调查机关应当自接到事故报告之日起六十日内制作完成水上安全事故调查报告。特殊情况下，经上一级渔船事故调查机关批准，可以延长事故调查报告完成期限，但延长期限不得超过六十日。检验或鉴定所需时间不计入事故调查期限。”第二十四条规定：“渔船事故调查机关应当自调查报告制作完成之日起十日内向当事人送达调查结案报告，并报上一级渔船事故调查机关。”
（二）解决民事纠纷，可以通过行政诉讼这一迂回曲折的形式来解决。
本案是海上沉船事故死难者家属索要赔偿金的一起典型案例。涉事船舶在江苏赣榆县渔船登记部门登记、渔业互保在江苏赣榆县互保协会缴纳。在死难者家属向渔业互保要求赔偿不能的情况下，引发纠纷。在代理律师组织的前期调研中，行内专家普遍对本案的前景不看好，认为本案船舶已经沉没的情况下，可以起诉渔业互保协议，要求赔偿，但该船舶已经出卖到了山东日照，出卖后未经告知渔业互保协会，渔业互保协会赔偿的可能性不大，不建议通过诉讼解决，本案进入了困局。但山东德与法律师事务所代理律师另辟蹊径，通过起诉事故主管部门，使其认识到违法行为，督促各方再次坐到谈判桌来，协商解决问题。
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